Decoding (Local) Law EP.1 ถอดรหัสกฎหมายท้องถิ่นไทย ตอนที่ 1 “(จะ) ครบรอบ 30 ปี อบจ. ไทย ทำไมก้าวไปข้างหลัง

Decoding (Local) Law EP.1: ถอดรหัสกฎหมายท้องถิ่นไทย ตอนที่ 1

“(จะ) ครบรอบ 30 ปี อบจ. ไทย ทำไม…ก้าวไปข้างหลัง ?” 

หากพิจารณาสถานะของ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ตามพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ซึ่งจะมีอายุครบ 28 ปี และก้าวเข้าสู่ปีที่ 29 ในปี พ.ศ. 2568 นี้ ในมิติของกฎหมายมหาชน อบจ. ควรเป็นองค์กรที่มีวุฒิภาวะและมีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน อย่างไรก็ตาม หากย้อนพินิจถึงรากฐานทางประวัติศาสตร์ แนวคิดการปกครองท้องถิ่นระดับจังหวัดได้ก่อรูปขึ้นยาวนานถึง 92 ปี นับตั้งแต่การอภิวัฒน์สยาม พ.ศ. 2475 โดยคณะราษฎร ซึ่งได้วางรากฐาน “สภาจังหวัด” (พ.ศ. 2476) เพื่อให้เป็นพื้นที่ฝึกฝนประชาธิปไตยและการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยมีจุดเริ่มต้นเชื่อมโยงกับกลไกการจัดการท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาล

แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ตั้งแต่ฉบับ พ.ศ. 2540 จนถึงฉบับปัจจุบัน จะรับรองหลักการ “การปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ไว้อย่างชัดเจน แต่ในโลกแห่งความเป็นจริง พัฒนาการของ อบจ. กลับเผชิญกับสภาวะย้อนแย้งเชิงโครงสร้างที่รุนแรง ภายใต้เปลือกนอกที่ดูเหมือนมีการกระจายอำนาจ แต่ อบจ. กำลังติดกับดักทางกฎหมายและนโยบายที่ดึงรั้งให้ถอยหลังกลับไปสู่ระบอบรวมศูนย์อำนาจหรือไม่ 

ในยุคเริ่มต้น ช่วง พ.ศ. 2476 – 2498 สภาจังหวัดจะมีสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในทุกอำเภอ แต่ในยุคนี้สภาจังหวัดมีสถานะเพียง “ที่ปรึกษา” ของข้าหลวงประจำจังหวัด (ผู้ว่าราชการจังหวัด) และมักจะไม่มีบทบาทมากนัก จนกระทั่งมีการตรา พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 กำหนดให้ ผู้ว่าราชการจังหวัดดำรงตำแหน่งนายก อบจ. โดยตำแหน่ง ส่งผลให้เกิดความแปลกประหลาดทางกฎหมาย เนื่องจากผู้ว่าฯ ต้องทำหน้าที่เป็นทั้ง “ผู้จัดทำบริการสาธารณะ” และ “ผู้กำกับดูแล” ตนเองในเวลาเดียวกัน แม้ในที่สุดแล้ว ในรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน (พ.ศ. 2540) นำมาสู่ พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ที่แยกตำแหน่งผู้ว่าฯ ออกจากนายก อบจ. โดยเด็ดขาด จนกระทั่งเกิดจุดเปลี่ยนสำคัญในปี พ.ศ. 2546 ที่กำหนดให้มีการ เลือกตั้งนายก อบจ. โดยตรง ซึ่งถือเป็นหมุดหมายสำคัญของความเป็นอิสระในการปกครองตนเอง ที่ทำให้ดูเหมือนว่า การกระจายอำนาจขององค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

ภาพ พระราชกฤษฎีกาขยายกำหนดเวลาอยู่ในตำแหน่งของสมาชิกสภาจังหวัด พุทธศักราช 2479

จากสถาบันปรีดี พนมยงค์

ทว่า เมื่อพิจารณาเชิงลึกลงไปจะพบว่า “การกระจายอำนาจ” เป็นเพียงการเขียนนำซึ่งผลที่ตามมาไม่เป็นเช่นนั้น และส่วนที่ทำให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดของประเทศไทยไม่ก้าวไปข้างหน้า เป็นผลมาจากหลายส่วนซึ่งในบทความนี้จะขอพูดถึง 2 ส่วน ได้แก่ 

• ผลกระทบจากรัฐประหาร : การรัฐประหารในประเทศไทยไม่ได้ส่งผลกระทบต่อการเมืองระดับชาติเพียงเท่านั้น แต่ยังสร้างความเสียหายอย่างลึกซึ้งต่อรากฐานประชาธิปไตยระดับท้องถิ่น โดยเฉพาะองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่ได้รับผลกระทบสำคัญใน 2 มิติหลัก ได้แก่ การทำลายแนวคิดการกระจายอำนาจ ผ่านการดึงอำนาจบริหารกลับสู่ส่วนกลาง เช่น ในอดีตที่มีการให้ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคเข้ามาเป็นผู้บริหารสูงสุดของท้องถิ่นแทนตัวแทนที่มาจากการเลือกตั้ง และ การแช่แข็งพัฒนาการของการปกครองท้องถิ่น ด้วยการระงับการเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นระยะเวลายาวนาน ดังเช่นในยุค คสช. ที่ว่างเว้นการเลือกตั้งถึง 8 ปี พร้อมทั้งยังมีการใช้กลไกของราชการส่วนกลางแทรกแซงการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นซึ่งยังคงส่งผลกระทบมาจนถึงปัจจุบัน การรัฐประหารจึงเป็นกระบวนการปิดล้อมประชาธิปไตยที่ทำลายกลไกการปกครองตนเองและตัดโอกาสการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งเป็นอุปสรรคสำคัญที่สุดในการพัฒนาการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย

 

ภาพ : คสช. ก่อรัฐประหารรัฐบาลเลือกตั้ง จาก THE STANDARD TEAM

• อำนาจที่มีภายใต้ความไม่มีทรัพยากร : แม้จะมีข้อถกเถียงว่าองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะน้อย ทับซ้อน หรือคลุมเครือ แต่เมื่อพิจารณาพัฒนาการทางกฎหมายแล้วพบว่าไม่เป็นความจริง โดยแม้ว่า พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 จะปรับลดบทบาทของ อบจ. ลงและโอนภารกิจไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น แต่ในเวลาต่อมา พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ใหม่ให้ อบจ. ไว้อย่างครอบคลุมถึง 29 ประการ ซึ่งมากพอที่จะเติมเต็มช่องว่างในการดูแลประชาชนร่วมกับท้องถิ่นระดับอื่นได้ในทุกมิติ ดังนั้น ปัญหาที่แท้จริงในการดำเนินงานของ อบจ. จึงไม่ได้อยู่ที่ข้อจำกัดของตัวบทกฎหมาย แต่เป็นปัญหาอุปสรรคในทางปฏิบัติ เช่น การขาดแคลนบุคลากรอันเกิดจากทั้งจากการรับถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางที่ไม่มีการจัดสรรบุคลากรมาให้ควบคู่กัน การขาดแคลนงบประมาณเนื่องจากโครงสร้างภาษีที่ทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถพึ่งพาตนเองได้ ต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางเป็นหลัก และการถูกกำกับดูแลที่เข้มงวดจนเกินไปจากส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาคซึ่งใช้กลไกทางการเงินและอำนาจการสั่งการ (เช่น การออกหนังสือสั่งการจากผู้ว่าราชการจังหวัด) เข้ามาควบคุมการทำงานอย่างเบ็ดเสร็จ ข้อจำกัดทั้งสามประการนี้ส่งผลให้ อบจ. สูญเสียความเป็นอิสระ และถูกลดทอนบทบาทให้กลายเป็นเพียงแขนขาในการปฏิบัติงานของระบบราชการรวมศูนย์เท่านั้น

 

ใน พ.ศ. 2570 จะเป็นปีครบรอบ 30 ปีของการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัดภายใต้พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 หากรัฐไทย ไม่ปฏิรูปงานบุคคลเพื่อคืนอำนาจให้คณะกรรมการข้าราชการท้องถิ่นมีความเป็นอิสระจากการครอบงำของราชการส่วนภูมิภาค ไม่ปฏิรูปการคลังท้องถิ่นเพื่อให้ อบจ. พึ่งพาตนเองได้จริง ลดสัดส่วนเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่แฝงการบังคับบัญชา และขยายฐานภาษีท้องถิ่นให้สอดคล้องกับภารกิจที่เพิ่มขึ้น และไม่แก้ไขความซ้ำซ้อนของกฎหมายเพื่อจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน โดยให้ภูมิภาคมีบทบาทเพียงผู้สนับสนุนไม่ใช่ผู้สั่งการ นอกจาก อบจ. ไทยจะไม่ก้าวไปไหนแล้ว คำกล่าวที่ว่า “30 ปี อบจ. ไทย ก้าวไปข้างหลัง” คงไม่เกินจริง 

ใน EP. 3 ของ Decoding (Local) Law: ถอดรหัสกฎหมายท้องถิ่นไทย จะเป็นเรื่องอะไร โปรดรอติดตาม

 

🌈 ก้าวแรกสู่การเป็นนักกฎหมายแห่งอนาคต

หากคุณอยากเป็นนักกฎหมายที่ไม่เพียงรู้ตัวบท แต่ เข้าใจเทคโนโลยี เข้าใจเพศ เข้าใจคนมาร่วมเรียนรู้กับเรา 

⚖️ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย (UTCC)

หลักสูตรที่ผสาน “กฎหมาย – เทคโนโลยี – สิทธิมนุษยชน”เพื่อสร้างนักกฎหมายรุ่นใหม่ที่พร้อมปกป้องสิทธิของทุกเพศในโลกจริงและโลกดิจิทัล

📞 สอบถามรายละเอียดเพิ่มเติม หรือสมัครเรียน ตามรายละเอียดข้างล่าง

การสมัครเรียน ป.ตรี สำหรับผู้จบการศึกษา ม.6 กศน. ปวช. ปวส. หรือเทียบโอน 

ใช้กองทุน กยศ. หรือผ่อนชำระค่าเทอมได้

📌ข้อดี

🖌️  จบแล้วได้ skill Certificate เฉพาะทาง

🖌️  เรียนจบภายใน 3 ปีครึ่ง

🖌️  มีสหกิจศึกษา พร้อมฝึกปฏิบัติงาน ก่อนทำงานจริง

🖌️  เรียนต่อเนติบัณฑิตยสภาได้

🖌️  สอบตั๋วทนายความได้

🖌️  เรียนวิชาเฉพาะด้านที่ทันสมัยกับตัวจริง Guru

🖌️  ได้รับการรับรองจาก ก.พ. และ อ.ว.

📌สอบถามข้อมูลเพิ่มเติม ได้ที่

ศูนย์รับสมัครนักศึกษาใหม่ ระดับบัณฑิตศึกษา

โทร: 0953675508/02-697-6000

📥 สอบถามเพิ่มเติม หลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิต

📌 ID Line : 0953675508 

📌 IG : law_utcc

📌Facebook: UtccLawSchool

มาเป็นครอบครัวหอการค้าด้วยกัน

📌สมัครเรียนง่ายได้ 3 ช่องทาง

– สมัครเรียนออนไลน์ Line : @utcccare (อย่าลืม @) https://lin.ee/x53Mxlf หรือ https://admissions.utcc.ac.th/ *สมัครแล้วอย่าลืมทักไลน์นะ

– สมัครด้วยตนเองที่ ศูนย์รับสมัครนักศึกษาใหม่ ม.หอการค้าไทย อาคาร 24 (อาคารสัญลักษณ์) ชั้น 2 ตั้งแต่เวลา 08.30 – 17.00 น.

📌พิกัดการเดินทาง: https://goo.gl/maps/JEY6UvPL8Qh8NyyM9

สอบถามเพิ่มเติม

ศูนย์รับสมัครนักศึกษาใหม่ ม.หอการค้าไทย

โทร 02-697-6969